数字时代的经济增长和贸易繁荣离不开数据跨境安全有序流动。我国数字经济蓬勃发展，但国际化程度与美国等发达国家相比一直较低。随着国内市场不断趋向饱和，这必将成为“十四五”期间乃至更长时期制约经济增长和国际竞争力提升的突出短板。

放眼世界，数据跨境流动制度的全球博弈明显加强，美国、欧盟都在推行最有利于自身发展的治理规则并扩大“朋友圈”。美国采取战略进攻模式，加紧构筑所谓“数据同盟体系”；欧盟则采取防守反击模式，筑起“制度高墙”以谋求引领国际规则。

相比之下，我国目前尚处于战略被动地位。国务院发展研究中心创新发展研究部第三研究室副主任熊鸿儒、副部长田杰棠建议以签订双多边协议和深化国内区域试点改革为抓手，尽快提出数据跨境流动规则的“中国方案”，打破美欧主导格局，赢得数字经济发展与安全的战略主动。

海外市场拓展受到数据跨境流动等因素制约

受数据跨境流动不畅等因素影响，我国数字经济企业的海外市场收入占比很低，与国外龙头企业相比差距明显。

我国数字经济龙头企业主要基于国内超大规模人口和市场优势，利用技术引进和商业模式创新形成了独具特色的发展模式。截至2020年12月，我国网民规模达9.89亿，互联网普及率达70.4%，网民人均每周上网时长达26.2小时。如此大规模的网民群体是我国互联网企业发展壮大的基石，但是，如果不能进一步向海外市场拓展，我国互联网企业未来的发展空间将大大受限。

目前，国内数字经济龙头企业海外收入占比普遍较低。例如，阿里巴巴2020年第四季度营收2210.8亿元，其中跨境与全球零售商业务尽管同比增长37%，增至101.58亿元，但也仅占总营收的4.6%。另一家互联网巨头腾讯2019年海外市场收入占其总收入比例为4%，且过去十年一直在个位数占比左右徘徊，很难取得突破性进展。相比之下，美国互联网龙头企业国际化程度高得多。

依据2020年新公布的财报看，谷歌公司的海外市场收入常年保持在总营收的50%甚至更高，苹果公司的海外市场收入则超过了总营收的一半，即便是亚马逊也差不多有三分之一收入来自海外。

在这种形势下，中美互联网企业之间的规模差距不断拉大，亟需在数据跨境流动方面有所突破。2014年以来，我国进入全球上市互联网企业市值排行榜前十名的公司数量由之前的3家减少为2家，美国相应地由7家增加到8家。而且，我国企业在世界十大互联网公司市值中所占比例也呈下降趋势，从2017年底的22%持续下滑至目前的16%，美国相应地由78%上升至84%。苹果公司的市值在2014年底时还低于我国当时最大的3家互联网公司阿里巴巴、腾讯、百度之和，现在则超过我国阿里巴巴、腾讯、美团、京东、拼多多、网易等6家公司之和；亚马逊的市值在2014年底远低于阿里巴巴，现在则相当于我国最大的3家互联网公司之和。

美欧对我国形成“规则围堵”之势

数据跨境流动关乎国家利益、产业利益、风险控制三者之间的动态平衡——这既需要尊重各国数据主权，也需要建立彼此认同的共同规则。

已有的多边机制未能及时回应各国在政策诉求、价值理念和监管模式上的重大分歧，致使“规制单边化”和“规则标准俱乐部化”并存。目前，以美欧为代表的两大数字规则体系产生的影响最大。

美国采取“战略进攻”模式，加紧构筑所谓的“数据同盟体系”。凭借自身强大的数字经济实力，美国借助区域贸易协定推广和开辟新的双边或多边规则，谋求“美国优先”。

一方面，通过美墨加贸易协定（USMCA）、美日FTA、美韩FTA、美智FTA等协定强化对贸易伙伴的规则约束，借助APEC、G20和WTO等平台与盟友一起推行其数据流动主张。另一方面，严格限制涉及重大科技及关键基础设施领域的本土数据转移，并借助“长臂管辖权”和庞大的情报网络加以执行。

欧盟因产业竞争力不足，采取“防守反击”模式，筑起“制度高墙”以谋求引领国际规则。其一，欧盟高度注重隐私保护，设立高标准的通用数据保护条例，仅允许个人数据流入到与其隐私保护水平相当的国家或地区。其二，欧盟不断扩大数据立法的国际影响，一定程度上实现了欧盟标准向国际规则转换，即所谓的“布鲁塞尔效应”。

解决优化方案

首先，我国还没有提出明确的数据跨境流动“中国方案”。2020年9月，我国发起了《全球数据安全倡议》，这些倡议对推动国际规则构建有积极意义，但相对偏原则化，而且没有深入涉及隐私保护等重大问题的解决，尚未形成可操作的规则体系。

其次，我国尚未通过双多边协议打通与主要经贸伙伴国的跨境数据传输通道。若长期与主要贸易伙伴缺乏合法且便捷的数据流动机制，我国企业走出去的合规成本和运营风险会越来越高，一些研发、数据中心等战略资源也可能被迫设在海外。

再者，国内数据保护制度体系尚不完善，难以满足打造全球数字经济高地、深度参与全球数据治理的要求。跨境数据流动的部分法律法规存在规则模糊和相互冲突等问题，对数字企业出海和吸引跨国企业深度参与国内数字经济发展造成不少困扰。

依靠内外联动扩大我国数字规则“朋友圈”

积极响应数字经济中长期发展对跨境数据流动的重大需求，必须尽快提出和推广数字规则的“中国方案”，打破美欧主导格局，取得战略主动。

第一，尽快提出我国促进全球数据跨境安全自由流动的明确主张和“一揽子”解决方案。以《全球数据安全倡议》为基础，围绕数据本地化、隐私安全、跨境执法协调等关键事项提出“中国版”解决方案，平衡公共安全、产业发展、个人信息权益等三方面诉求。

第二，确保我国个人信息保护、数据安全等国内立法与对外高水平谈判需要相衔接，避免出现“两张皮”。制定遵循国际公认标准的隐私和数据安全立法框架，加强企业向政府报送个人数据的程序规范性，进一步明确国内现行法律法规中涉及“公民、组织配合协助义务”条款的法律适用范围、法定正当程序和司法协助例外情形。

第三，将与重要贸易伙伴签订互信互认的双多边协议作为突破口，为我国跨境数据流动规则主张“增容扩圈”。积极采取“以双边带多边、以区域带整体”的推进策略，以动应变，避免“原地踏步”。

第四，鼓励在部分自贸港和自贸区“先行先试”，支持数据安全有序流动的区域改革试验走深、走实。支持在海南、上海、北京、浙江、深圳等国内条件较好地区深入推进数据跨境传输安全管理试点，在“压力测试”中完善规则。